Jedna od važnih obljetnica koja je nekako promakla ispod medijskog radara u sjeni, najprije korone, a potom i Dejtona, je 20. godina od uspostave Brčko Distrikta BiH. Čak se možda ni ja ne bih posebno osvrnuo na tu činjenicu da nisam u već sada „legendarnoj“ raspravi u američkom Kongresu na kojoj je najavljen zaokret američke vanjske politike u odnosu prema BiH i zapadnom Balkanu, čuo Daniela Serwera kako dva puta ističe značaj Distrikta za taj novi pristup.
Zašto je ta lokalna samoupravna zajednica važna za BiH?
S uspostavom Brčko Distrikta BiH (2000. g) u samoj BiH djeluju dva ustavom sankcionirana ali politički različita aranžmana – etnopolitički, koji počiva na institucionalizaciji i teritorijalizaciji etničkih razlika, te drugi, onaj koji počiva na institucionalizaciji manje-više građanskog koncepta kao specifične ravnoteže između individualnih prava i sloboda građanina i njegovih/njenih kolektivnih identiteta.
PRIBLIŽNO PRIJERATNOM ETNIČKOM SASTAVU
Dok jedna strana na sve načine pokušava dokazati da je građanska BiH nemoguća, a druga strana o građanskoj BiH priča kao o nečemu apstraktnom, što tek treba da se uspostavi, dotle već dvadeset godina Distrikta pokazuje jednima da je građanski poredak u BiH ne samo moguć nego da funkcionira, a drugima, kako bi otprilike mogao izgledati proširen na cijelu zemlju. To se zove argument činjeničnog stanja na terenu.
Građanski poredak se obično odbacuje zbog toga što je „nepravičan“ prema narodima. U našoj svakodnevnoj političkoj praksi biti pravičan prema narodima znači kao prvo biti pravičan prema njegovim političkim elitama, a kao drugo znači biti nepravičan prema građanima (vidi presude suda iz Strasbourga). Ako govorimo o uređenju Distrikta upitajmo onda da li njegov institucionalni aranžman, koji se temelji na pravičnosti prema građanima, podrazumijeva ujedno i pravičnost prema narodima, ili predstavlja njenu negaciju, kakva se često pretpostavlja u dobronamjernim kritikama mogućnosti građanske rekonstrukcije BiH.
U tom smislu smatram eksperiment Brčko Distrikta BiH posebno uputnim za pokušaj odgovora na ovo pitanje, s obzirom da je to jedini dio BiH u kojem dominiraju elementi građanskog poretka.
Onda hajde da vidimo na primjeru Distrikta da li je građanski politički okvir katastrofa za bosanskohercegovačke narode u njihovom konstitutivnom bivanju? Neka umjesto mene govore empirijski podaci: područje Distrikta, odnosno predratne općine Brčko, jedino je u cijeloj BiH prema popisu iz 2013. gotovo u potpunosti uspjelo povratiti prijeratni etnički sastav:
Ima li veće pravednosti prema narodima ako je njihov udio u zajednici ostao na približno istom nivou kao i prije rata, ako su se gotovo svi vratili na svoje? Samo na osnovu ovih brojeva možemo zaključiti da se Brčko izdvaja od ostatka zemlje jer je dobrim dijelom regenerirao svoju multietničku strukturu.
Uobičajene odgovore da je to zbog kredita i investicija, da je to zbog režima međunarodne supervizije, možemo nakon dva desetljeća trajanja sasvim odbaciti jer to isto može biti rečeno i za ostatak zemlje. U čemu je onda razlika? Biće da je u institucionalnom uređenju tog dijela zemlje koji se razlikuje od ostatka zemlje.
Naravno, pogrešno bi bilo Distrikt okarakterizirati građanskim modelom u nekom klasičnom (devetnaestovijekovnom) smislu vladavine „matematičke većine“. Građanski, odnosno liberalno-demokratski model, toliko je u međuvremenu uznapredovao da poznaje niz institucionalnih rješenja za korekciju praksi isključenja i marginalizacije raznih društvenih grupa. To je jedan model koji se, savremenim rječnikom kazano, zasniva na delikatnoj ravnoteži između individualnog i kolektivnog.
Uostalom, Statut Distrikta u članu 33 definira niz pitanja koja uvode zaštitne grupne mehanizme po kojima je, na primjer, neophodno očitovanje minimalno dva glasa iz reda svakog od konstitutivnih naroda i slično. Ali, za razliku od ostatka zemlje institucionalni aranžmani Distrikta svojim protektivnim mehanizmima ne djeluju tako dezintegrativno. Zašto je to tako?
Zato što, kada iz kombinacije mehanizma dijeljenja moći između konstitutivnih grupa isključimo etnički determinirane teritorije i omogućimo povratak na prebivališta prijeratnih dejstava, stvaraju se uslovi za mnogo fleksibilniji rad političkih subjekata koji i dalje više-manje ostaju privrženi svojoj „unutargrupnoj solidarnosti“. S druge strane, teritorij, onaj zamišljeni etnički teritorij, ostao je ključni kamen spoticanja u cijeloj zemlji.
GRAĐANSKI POLITIČKI OKVIR
Kako je riješeno teritorijalno pitanje u Brčkom? Upravo svjestan nepomirljivog etnopolitičkog konteksta, predsjedavajući arbitar je u formuliranju svoje konačne odluke morao povesti računa o kompetitivnim etničkim zahtjevima, te samoj prirodi arbitražnoga spora u kome su učestvovala dva etnički ustrojena entiteta. Owen se opredijelio za koncepciju kondominija. Teritorijalna dilema razriješena je gotovo „zavnobihovski“ jer Distrikt nije ni RS ni FBiH, već i RS i FBiH, odnosno, u principu pod suverenitetom države u kojem, kako veli Paragraf 11 Konačne odluke, „entiteti neće imati nikakvih ovlaštenja unutar granica Dsitrikta, kojim će upravljati unitarna vlada. (…) Neće se dozvoliti nikakva podjela Distrikta na etničkoj osnovi“.
Nakon što se riješio teritorijalnog balasta, arbitar se dao u formuliranje temeljnog političkog (građanskog) principa na kojemu će počivati ta nova politička zajednica. U Prvoj odluci iz 1997. Arbitražnog tribunala za Brčko (Paragraf 93) taj princip glasi: „Radije nego da preda trofej jednoj ili drugoj strani, važniji princip koji se nametnuo Tribunalu bio je iznalaženje takvog političkog rješenja koje će biti najpravičnije prema svim stanovnicima brčanske općine“.
Iz ovog stava proizišao je građanski politički okvir koji reafirmira princip pravičnosti za sve građane, bez eksplicitnog nabrajanja narodnih grupa. Kasnijim Nalogom supervizora od 6. maja 2008., regulirana je „pravičnost za narode“. U nalogu se između ostalog kaže:
“Imajući takođe u vidu da multietnička struktura Skuštine Brčko Distrikta iziskuje uspostavljanje ravnoteže između interesa konstitutivnih naroda, tako da nijedan narod ne može ostvariti nepravičnu prednost u odnosu na neki drugi, stoga bi bilo potrebno uvesti zaštitni mehanizam kojim se u odgovarajućim okolnostima sprečava preglasavanje bilo kojeg od konstitutivnih naroda u skupštini Brčko Distrikta, a u isto vrijeme, ipak, vodeći računa o tome da se takvim mehanizmom ne ometa rad Skupštine Brčko Distrikta (…)“
I šta se dalje dešavalo? Opravdanim se pokazalo zauzimanje „integrativnog“, građanskog pristupa od strane Tribunala jer je politički aranžman Brčko Distrikta BiH doprinio promociji društvene integracije bivšeg „spornog područja“ neetničkim pristupom u pogledu teritorijalnosti, stvaranjem pretpostavki za zakone koji će prevazilaziti etničke granice, te za integraciju javnih institucija.
Foto: Susan Johnson
To je sve dovelo do toga da 2006. supervizorica za Brčko Susan Johnson ukine međuentitetsku liniju razgraničenja na području Brčkog. U Nalogu supervizorice za Brčko Susan Johnson od 4. avgusta 2006. se kaže: „Shodno stavu 39 Konačne odluke, međuentitetska granica prestaje da ima pravni značaj na području Brčko Distrikta BiH te da ubuduće ‘nijedan postupak bilo kog od entiteta ili bilo koje institucije koja je sastavni dio istih’… neće imati nikakvo pravno dejstvo u Distriktu ili bilo kom dijelu istog“.
Ubrzo je Parlamentarna skupština BiH usvojila Prvi amandman na Ustav BiH u kojem se regulira autonomni status Brčko Distrikta čime Distrikt postaje ustavnom kategorijom, a njegov građanski poredak sastavnim dijelom ustavnog poretka u BiH, što je za one koji zagovaraju građansku opciju izuzetno važno.
Dakle, nameće se jedno pragmatično pitanje: unutar kojeg ustavno-pravnog okvira naše podjele mogu biti prevaziđene na zadovoljstvo svih građana? Na raspolaganju ustavno imamo dva modela: etnopolitički i građanski. Jasno je, pokazuje nam to svakodnevna dejtonska praksa, da etnopolitički model ne samo da ne prevazilazi podjele, nego ih i dalje generira kroz cijelu mrežu diskriminatornih praksi i institucionalnih obrazaca.
Iz ovog konteksta možemo upitati: možemo li uopće zamisliti jednu ustavnu konvenciju na državnom nivou BiH koja bi upravo vođena relevantnim principima prava i pravičnosti sebi postavila zadatak da, parafrazirajmo Paragraf 93 iz Prve odluke Arbitražnog tribunala, iznađe takvo političko rješenje koje će biti najpravičnije prema svim stanovnicima BiH?
